《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》12月5日公布之后，我们采取多种形式组织学者和专家讨论，在此基础上形成了一个综合性的意见，特此呈交，以供有关部门最终决策时参考。

       我们认为，成品油价税费改革的动机无可厚非，对理顺价格机制和税费关系，促进节能减排和保护环境，公平负担等，都具有重要意义。1999年修改的公路法第36条中规定，国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，而目前国际市场原油价格大幅度下降，确实是实施成品油价税费改革的最佳时机。

       此次成品油价税费改革方案综合性很强，它不仅涉及对成品油的课税，而且涉及成品油价格机制改革，以及交通收费方式的变革；不仅涉及财政收支的变动，而且牵扯到政府间财政关系的调整；不仅涉及钱财的增减，而且涉及到人员的安置。因此，实施成品油价税费改革需要具有相当的智慧和胆识。

       不过，成品油价税费改革牵扯太多利益，必须使其建立在法治的轨道上，不仅要经得起合理性的检视，也能经受合法性的考量，这样才能凸显一个民主和法治的政府，使科学发展观落实到具体的决策中。从财税法的角度看，目前的改革方案仍显粗糙，可操作性不强。另外，在程序上存在严重缺陷，具体内容也有待改进。

       一、燃油税的立法形式目前宜采行政法规形式

       按照我们的理解，开征燃油税属于全国人大制定的《立法法》（2000年）第8条第8项中规定的财政、税收的基本制度，只能制定法律。不过，国务院制定《烟叶税暂行条例》（2006年）、《车船税暂行条例》（2007年）在先，修改《增值税暂行条例》（2008年）、《营业税暂行条例》（2008年）、《消费税暂行条例》（2008年）在后，立法机关似乎已经默认了国务院的税收立法权。因此，燃油税方案如果由国务院制定，至少看起来是有例可循，不会被人认为太出格。

       然而，现行方案不准备另行制定《燃油税暂行条例》，而是直接修改《消费税暂行条例》相关税目，借助财政部和国家税务总局的权力，通过中央政府部门联合下文的形式，巧妙地将燃油税融入消费税体系。从节约立法成本、便利执法的角度看，这确实是一个高招。但是，国务院部委修改国务院的行政法规，明显违反了《立法法》。

       虽然现行有效的《消费税暂行条例》第18条规定，本条例由财政部负责解释，但是，调整税目决不在解释的范围内。而且，《消费税暂行条例》第2条明文规定：消费税税目、税率(税额)的调整，由国务院决定。也正因为如此，以往财政部、国家税务总局每一次调整消费税税目，都不得不声明经过国务院同意。其实，修改行政法规和制定行政法规一样，都应当遵守《立法法》规定的程序。部门制定和发布修改方案，国务院同意的模式，不符合《立法法》的要求。

       本次成品油价税费改革方案由国务院四部委发布，2009年1月1日起将正式开始实施，连经过国务院同意的程序都省略了。这样做效率虽然高，同时也避免了频繁修订《消费税暂行条例》（因为2008年11月10日国务院刚刚公布了修订后的《消费税暂行条例》，其实施日期也是2009年1月1日），但是也非常容易引发公众的合法性质疑。因此，建议至少要恢复经过国务院同意的惯例，以国务院的名义发布改革方案。

       二、燃油税目前应由国务院制定《燃油税暂行条例》

       直接调整消费税税目，达到开征燃油税的目的，这确实有其便利之处。但是，考察一下《烟叶税暂行条例》的立法背景，发现其对于燃油税颇有参考意义。

       其实，烟叶税也完全可以通过调整消费税税目的形式开征。但是，消费税属于中央税，烟叶税是地方的财政收入。如果以消费税的名义开征，就只有通过转移支付将收入返还给地方政府，这样会有损财政的效率。因此，单独开征烟叶税，直接将收入划归地方财政，就具有现实意义。

       燃油税是为了替代交通收费。而养路费等费用原本属于地方，用于支付地方的公路建设。如果以消费税的名义征收，就变成了中央财政收入，需要通过转移支付解决地方的公路建设资金问题。目前地方财政收入本来在急剧减少，开支却不断膨胀，再将交通养路资金划归中央，无疑进一步压缩地方的财权。

       虽然转移支付可以缓解这个问题，但是我国的转移支付历来不规范，不同地方获取转移支付资金的能力差别很大，采用这种方法会加剧地区间财政的不公平现象。因此，我们建议借鉴烟叶税的思路，制定《燃油税暂行条例》，独立开征燃油税，将其作为地方的财政收入。

       三、改革方案征求意见时应当说明理由

       公开成品油价税费改革方案，面向社会征求修改意见，这反映了我国政府渐趋成熟和开放，愿意听取群众的意见。不过，从12月5日公布，到12月12日征求意见终止，区区7天时间，何其之短！由于对燃油税经历了10年期待，也许人们已经有了许多意见，可以直接向决策部门提供。可是，面对这个全新的方案，其利其弊，其长其短，远不是7天可以达成一致的。

       另外，既然是征求意见，最好能够将决策的理由予以公示。例如，为什么汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，测算依据是什么？为什么只取消养路费等六项收费，而不取消过路过桥费？在公示改革方案时，如果同时能说明形成这些方案的理由，就更能以理服人，也更能够收集到优质的意见和建议。

       四、改革方案应该更具有可操作性

       从理论上说，改革方案应该只对相关部门有约束力，对公众不具备约束力。相关部门再根据改革方案，遵循法律规定的程序和职权，一步步落实方案的内容。如果是这样，方案的内容可以粗糙一些，只是指明大致的方向，供各个部门遵照执行。但是，成品油价税费改革方案对公众将产生执行力，直接关系到纳税人、交通工具使用人的切身利益。因此，文字上必须精雕细琢，增强确定性，尽可能地不留下漏洞。

       在这方面，这份改革方案有许多地方值得改进。例如，对于燃油税改革方案中关于燃油税改革的第1条中取消养路费等六项收费，而将其余二级公路收费逐步的取消的做法，我们表示赞同，但对逐步取消二级公路收费应该设立时间期限，否则易导致其无期限拖延，使得税费两种制度长期并行。我们主张，至少要对取消二级公路收费设定时间表。

       关于成品油消费税单位税额安排，改革方案中明确了汽油和柴油的税额安排，但对于其余成品油单位税额只是说相应提高。这个规定缺乏明确性，容易造成行政机关来自我解释其余成品油单位税额，建议改革方案应该明确其余成品油单位税额的具体标准，否则不仅税务机关无法执行，纳税人也会无所适从。

       在改革方案第四部分相关问题及解决措施中，对于第2条确保取消收费政策到位以及加强成品油市场监管均未明确执法主体，这样容易导致在法律实施过程中没有责任主体，相关行政机关互相推诿，导致执法主体缺位，所以应该在改革方案中明确两个解决措施的执行主体。

       此外，把交通部门征稽人员安排放在配套措施的第1条不妥，会引起公众对政府的不满，建议移至最后。

       五、关于税率表达的用语应当统一、规范

       《消费税暂行条例》使用“定额税率”，方案中则使用“单位税额”。建议统一、规范税率表达的用语，所有税种此类情况统一使用“税额标准”。

       中国法学会财税法学研究会

        2008年12月10日