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【编前语】

【会议综述】第二届卓亚法治论坛“法治视野下的财税改革与国家治理”

       

2014年2月22日,由北京卓亚经济社会发展研究中心、中国财税法学研究会主办,北京市金杜律师事务所、北京市明税律师事务所协办的第二届卓亚法治论坛“法治视野下的财税改革与国家治理”研讨会在北京大学成功召开。
全国人大常委会原副委员长顾秀莲,全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强,全国人大常委、全国人大财经委副主任委员尹中卿,全国人大常委、全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜,国务院法制办副主任甘藏春,中国法学会副会长张文显教授,北京卓亚经济社会发展研究中心理事长、全国人大常委会原副秘书长、中国法学会原副会长周成奎,中国法学会副会长、北京大学常务副校长吴志攀教授,全国人大财经委法案室原主任朱少平,国家税务总局法规司副司长谭珩,中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇研究员,财政部财政科学研究所所长贾康研究员,《中国税务报》总编刘佐研究员,国家税务总局税收科学研究所所长李万甫研究员,中国政法大学副校长马怀德教授,北京大学法学院院长张守文教授等领导、专家出席了本次会议。
会议开幕式由中国财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授主持。中国法学会副会长、北京大学常务副校长吴志攀教授在开幕式上致辞。100余位专家学者及学科领域的研究者参加了本次会议,来自新华社、法制日报、光明日报、财经杂志等20余家主流媒体参与本次会议报道。
一、国家治理视域下财税法的基础作用
财政部财政科学研究所所长贾康研究员围绕“国家治理视域下财税法的基础作用”就中央与地方的支出责任与事权关系谈了自己的看法。贾康指出,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提炼了“国家治理体系和治理能力的现代化”这个现代化的导向和诉求作为核心理念,与之紧密联系的是文件中多次出现的非常关键的另一概念,即构建“现代市场体系”。《决定》的中第一次明确地说要使市场在资源配置中发挥决定性作用。这两个重要概念的链接,又引申到第三个非常重要的概念,即作为国家最高层级的文件第一次明确提出的“建立现代财政制度”,同时指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。在国家治理的概念之下,最高层级的文件第一次明确肯定了“税收法定”这一概念。财政作为一个以政控财、以财行政的分配体系,是协调政府和市场进行资源配置的关键所在,这个资源配置机制如何按照现代国家治理的轨道运行,关键在于完善立法,明确事权。《决定》中明确地指出,要使事权和支出责任相适应,即对各级政府的职能进行清晰地定位,包括中央政府和地方政府之间对职能和职权的范围、重点、边界进行合理的分工。同时,克制腐败最根本的方法就是依靠制度约束权力,让其可持续地按照公平正义来运行,减少不公和腐败,形成一个从事权到相关的财权和经费分配的有机连接。贾康强调,在现代国家治理、现代财税体制的具体问题中,一方面要从大处着眼,还原到统筹协调层面,另一方面则要有具体的可操作规范出台。改革必须破除方方面面的既得利益。
中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇研究员就税制改革与中小企业税负这一议题进行了探讨。高培勇研究员指出,全面深化改革涉及到多个领域的改革。十八届三中全会将这一总目标定位为国家治理体系与治理能力的现代化。在这样的背景下,税制改革当然要跨越经济领域,延伸到包括政治、文化、社会、生态文明,甚至包括党的建设在内的所有领域。下一步税制改革的目标是明确的,即在保证既有税负水平不变的情况下,对现有税制结构做优化调整,逐步降低间接税的比重,同时相应增加直接税的比重。高培勇研究员认为,在当前中国,宏观税负约等于企业税负。首先,企业的税负重。由于我们国家的税收负担基本上都是落在企业身上的,居民个人作为纳税人直接缴纳税收的场合极其有限。故而企业的繁重税赋使其在国际竞争中处于不利的地位。第二,90%以上的税收都落在企业身上,说明我国的绝大部分税收要通过转嫁过程最终转嫁给消费者。第三,在这样的背景条件下,无法真正做到税负兼顾公平,更难以实现以税收的征收实现促进社会公平的目的。第四,税收和居民个人之间不直接对接。当说到纳税人该承担什么样的义务、拥有什么样的权力的时候,也好像中间隔了一堵墙,难以打通。第五,一个国家的税制结构,如果90%以上落在企业身上,难以和居民个人对接,那么,这个国家的税收文明便难以提及。人类对于税收文明程度的追求,是推动税制结构变化的基本动因。人类税制结构演变的基本轨迹表明,如何让税收负担的分布更接近公平,是税收文明的题中之义。
中国人民大学法学院朱大旗教授从我国《预算法》修改应秉持的基本理念以及我国《预算法》修改应重点关注和解决的问题两方面,谈了对“公共预算与《预算法》修改”这一财政领域的核心问题的看法。朱大旗教授指出,《预算法》的修改,《预算法》的修改应秉持的基本理念是:必须贯彻和体现公共财政的本质要义和基本要求,体现现代政府预算的公共性、民主性、法治性特点,必须以保障人民大众的社会公共需要、人民大众的公共福利最大化、最优化的实现为出发点、为归宿,并以此作为衡量预算法律制度优劣的依据。从公共财政的本质要义和基本要求出发,朱大旗教授认为我国的《预算法》的修改应当重点关注和解决以下六大问题:一是《预算法》的立法宗旨应予以修改。二是预算编制的全面性、完整性的规定应进一步细化和完善,预算编制部门应予以大力充实和加强。三是人大对预决算实质审查规定的相关配套制度仍然有待改革和完善。四是修订《预算法》应简化预算级次、健全纵向财政管理体制,完善分税制与转移支付制度,赋予地方政府举债权力,实现中央和地方财力与事权相匹配。五是建立和完善预算公开制度,引入公民参与预算,强化公民对政府公共收支的社会监督以及对人大履职的再监督。六是应补充和完善预算法律责任规定。
国家税务总局税收科学研究所所长李万甫教授指出,《决定》中明确提出“落实税收法定原则”,昭示着税收法治化建设与发展的光明前景。为此,应当将《决定》提出的“落实税收法定原则”与“深化税收制度改革”结合起来,统筹考虑。李万甫教授认为,完善税收立法是建立现代税收制度、推动税制改革法治化进程的基本路径,应正确处理好税收领域的改革与立法的关系。尽管如此,在政策取向上,依然存在先改革还是先立法的抉择问题。落实税收法定原则的重要价值取向,是构建科学、完备的税收法律制度体系。在明晰总体税收法律制度框架的过程中,应注重解决好中央税与地方税、直接税与间接税的关系,明确不同税收法律层次的职责分工。《决定》提出的“完善地方税体系,逐步提高直接税比重”,是需要通过科学完备的税收法律制度体系的总体框架去体现、去落实,否则仅靠单项税制改革无法完成《决定》赋予的税制改革的总体任务要求。
二、法治视角下的税制改革与纳税人权利保护
中国税务报总编刘佐谈了“营改增”扩围对企业产生的影响的看法,指出推行“营改增”,是经济发展的需要。首先,从技术上看,随着技术的发展,特别是电子技术的发展,货物和劳务很难分别了,营业税和增值税的分别征收难度很大。其次,营业税改为增值税有利于税务机关的管理。增值税立法必须由全国人大立法,因为货物的流动、劳务的流动是全国统一的。但是现在“营改增”还没有完成,立法技术上也不太成熟,立法时间不宜操之过急。短期内对税负上升明显的企业应有一定的补助措施,比如财政返还或者补贴等等。从长期来看,应该通过价格的调整来理顺消费者和企业的税负关系。
全国人大财经委法案室原主任朱少平指出应深刻认识房价上涨的原因。房价上涨的原因包括土地越来越少、刚性需求、中国投资渠道过少、通货膨胀、土地财政、房价收入比过高、货币发行量过大等。开征房产税非常必要,但不是要通过它来降房价,而是要解决地方财政支出的来源问题,使地方有一个比较稳定而且数量较大的收入来源,因为房产税的本质是财产税。因此,开征房产税立法要先行,扩大试点也应等法律出台后再进行。此外,房产税制设计一定要合理。要通过房产税和相关税收立法,对各类涉房税收和收入进行必要的整合,简化税种,强化征收,使整个税收制度在促进房地产市场发展和住房保障方面发挥更大的作用。
金杜律师事务所税务合伙人董刚律师从国际税收博弈中法制完善是保障、中国税法环境及实践观察以及律师应积极参与完善税务法治三个方面对财税法治完善的律师参与进行了探讨。董刚律师认为,税务律师应具有跨专业背景,具备税务、财务及法律的综合能力,具有丰富专业实践经验,充分介入企业的经济活动及商业安排,对国际税收有充分了解,能够有效借鉴国际税务法律经验。税收法定原则的落实需要税务律师的参与,有针对性的开展课题研究,向有关部门建言建议,积极参与财税立法的听证会、座谈会、论证会,反应纳税人的意愿,使财税法律制度更好体现民意。
天通高新集团姚跃副总裁对财税支持政策执行中的几点困惑谈了自己的看法。姚跃副总裁指出,许多留学生、归国科技人士创办的高新科技企业,已经掌握了国际尖端的科技,但是在现有科技项目评审体制下他们往往不可能得到政府的支持,而是被内部循环阻隔。应该对企业的产品高新技术持有更加开放化的态度,加大核心自主知识产权、科技成果转化能力等指标的分值。姚跃副总裁认为,国家积极的财税政策对高新技术、战略性新兴产业起到了明确的推动作用。建议在顶层政策设计的同时,更多关注政策执行层面的问题。
三、闭幕总结
中国法学会副会长张文显教授发表总结讲话,就法治财税改革与国家治理的内在关系进行了解读。张文显教授认为,在人类现代制度的构架当中,财税和法治是两个非常契合的、非常重要的事项。首先,财税改革和法治建设,都是为我们的国家治理奠定良好的基础和支撑,一个是物质的基础,一个是制度的基础;第二,财税改革和推进法治,对于促进公平正义、实现国家长治久安,都具有决定性的意义。不改革财税制度,不消除分配不公,不实现税负公正,就没有根本的社会公正可言。而法治则是维护社会公平正义的最后一道防线;第三,财税体制改革的根本原则是保障纳税人在财税问题上的话语权,而法治建设的根本方向也是保障人民当家作主。要建立一个科学的、民主的财税体制,它的最高表现、最权威的表现是宪法。2014年是中国改革年,2014年也是中国法治年,这都为法制改革和财税体制改革提供了最好的契机。
中国政法大学副校长马怀德教授在闭幕式作了三点小结三点:一是改革要在法治的框架下进行,二是要对授权进行法律监督,三是应以税收公开促进税收民主。马怀德教授总结了本次论坛的几个特点:一是参与的层次高。有很多领导、顶尖的经济学家、财税法专家共同参与。二是议题选择好。选择了法治视野下的财税改革和纳税人权利保护、预算法等这些重要的议题。这些议题既是全社会普遍关心的问题,也是国家治理体系、治理能力现代化过程中需要高度关注的问题。三是讨论的质量高。每位报告者均发表了独到见解,引发了与会者广泛深入的讨论。马怀德教授指出,很多讨论是在国家治理体系、治理能力现代化的大背景下,专门探讨现代财税体制、现代财税制度的完善问题,但有些具体问题的讨论,似乎是讨论常识性问题的过程,但这几年我们把这个常识性问题搞乱了,先立法后改革反而成为了一个问题。税收法定是必须落地落实的原则,但发现很多问题还游离在法律之外,需要法律加以规范。马怀德教授强调,税收民主、预算民主,是一个常识,人民有权知道具体预算税收中的内容,应该得到充分的保障。
作为全面深化改革的着力点和突破口,财税体制改革不仅是其他改革的助推器,其自身的改革过程也需要稳步推进。本次研讨会从现代国家治理的角度出发探讨财税体制改革中需要解决的关键问题,在2014年全国“两会”召开前夕,此次研讨会的召开为改革方案提供理论支持和政策建言,对财税体制改革进程的理论构建和实践指导具有重要的积极意义。
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