“事权与支出责任划分可以说是财税立法的重要基础，甚至是财税法律体系建设的一项中心工作。”近日，针对国务院公布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文从财税立法的层面，为《瞭望》新闻周刊记者做了解读。

       “在我国已经建成的中国特色社会主义法律体系中，相比较而言，财税立法是需要弥补的短板。”在他看来，《意见》虽是对财政事权和支出责任划分作出的部署，但却是一系列财税法律法规制定与完善的前提和基础。比如，财政转移支出法、中央与地方收支划分法，甚至是财政基本法等法律的制定，都可能因这项改革的落实而加快进程。

       根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照《贯彻落实税收法定原则的实施意见》要求，落实税收法定原则的改革任务将力争在2020年前完成。刘剑文认为，要在剩下的四年多一点的时间内把15个税种全部制定为法律，目前财税立法工作还面临着艰巨任务。

       他向本刊记者表示，围绕着事权与支出责任相关的立法，短期可能以行政法规的形式出现。依据此次《意见》，不排除财政部牵头制定进一步实施方案的可能，“但长远看，立法、法治化才是根本。需要实现整体和分类的结合，即既有基本法律，又有分散到其他法律的制度安排。先是行政法规，再从行政法规到法律。”

       事权改革划分牵引财税立法

       《瞭望》：如何看待《意见》对于央地关系处理的重要意义？具体到财税立法过程中，将如何体现改革意图？

       刘剑文：《意见》解决了可以做什么，以及“谁请客、谁买单”的问题，对以下几方面重要内容分别作出了部署。

       其一，对中央与地方财政事权作了划分。强调适度调整中央的财政事权，适度扩大中央的财政事权，同时要保障地方履行财政事权。过去没有财政事权这一说法，我理解的事权应该包含立法权、司法权和行政事权，财政事权可能专指让政府花钱的方面。

       减少并规范中央与地方共同财政事权也是重要内容。共同事权这一块，中央可能会认为是地方的，地方会认为是中央的，可能出现扯皮，所以这一块尽量减少。再有就是建立财政事权划分的动态调整机制。事权并不是一成不变的。随着社会的发展，可能今天属于地方，明天就属于中央；明天属于中央，可能后天属于地方。

       其次，对支出责任的强调是其鲜明特点。中央财政事权应该由中央来承担支出责任，地方财政事权应该由地方承担财政支出责任，中央和地方共同事权分情况来划分责任，还有就是加快省以下财政事权和职权划分。这些需要很多配套的规定，比如加强与完善改革的协调配套，完善中央与地方收益划分，敦促地方切实履行财政事权，明确政府间财政事权划分争议的处理，及时推动有关部门职责的调整等，指导意见包含了这些重要内容。

       与之相关的专门法律，可能涉及到财政转移支出法、中央与地方收支划分法，以及财政基本法等法律。除此以外，其他很多法律都会涉及事权与支出责任的问题。

       《瞭望》：针对财政事权和支出责任划分，立法上有什么样的路径可供选择？

       刘剑文：如果专门进行立法，可能有两种模式选择。一种是整体模式，需要制定一部中央与地方收支划分法。讲财政难，难就难在地方也需要更多的钱。之所以出现土地财政，因为有很多收入中央收了，而土地这一块收入中央不管，于是地方就在这一块拼命发力。立法上，对事权作出整体划分是一种模式。

       还有一种模式，就是把有些权力放在不同的法律里予以体现。不管是中央政府还是地方政府，不管是立法机关、行政机关还是司法机关，都涉及到事权问题。干什么事都需要钱，肯定都有相应的规定。

       例如司法系统，在司法改革前，同级法院、检察院的经费是同级政府划拨。现在按照十八届四中全会的要求，已经垂直到省一级了。严格意义上讲，应该到中央一级，属于中央事权，司法权的问题全国要统一。如果是同级政府拨款，难以保证司法人员依法履职，垂直管理用意就在于此。

       事权与财权，很多法律都会涉及到。比如正在审议阶段的环境保护税法，环保部门和税务部门怎么协调。这不只是一个事权的问题，事权划分的背后，是财政做预算的时候资金划分的问题，这就涉及支出责任了。未来还需要很多制度的保障。

       加速推进财税法律体系建设

       《瞭望》：目前，国家财税立法的现状如何？

       刘剑文：财税立法是一个涉及到财政收入、财政支出和财政监管的有机整体。从财税法律体系角度看，估算应该有40部左右的法律。但现在的法律，税收领域有四部法律：个人所得税法、企业所得税法、车船税法、税收征收管理法。环保税法还在审议之中。除此之外，财政领域有预算法、政府采购法、企业国有资产法、审计法等。财税法制建设滞后，和整个法治建设是不匹配的，这无疑会影响全面推进依法治国的进程。可见，财税法治建设任重而道远。

       《瞭望》：刚才你讲到，财税领域需要40部左右的法律，就目前现实需要，哪些是比较关键的缺失？财税法律制度建设上主要存在哪些问题？

       刘剑文：关键的很多，税收领域包括增值税法、消费税法、房地产税法、关税法、资源税法等。财政领域则包括财政转移支付法、中央地方收支划分法、国债法、彩票法等。除了这些，还有像烟叶税法、船舶吨税法、印花税法等。

       现在财税法体系，主要存在几个问题：一是很多法律缺位；二是很多制度停留在行政法规层面，有的甚至行政法规都没有。比如财政转移支付制度，连行政法规都没有；三是尽管这些法律有相关制度，但这些制度之间衔接不是很协调，有时候会发生冲突。

       十八届三中、四中和五中全会，包括“十三五”规划，都把财税改革和财税法摆在很重要位置。十八届三中全会《决定》对财政的定位是，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这对财政性质的认识和以前是大不一样。同时还赋予了财政新的功能：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安。这说明，新时期，决策高层对财政有了新的定位和认识。

       财税法概括来讲，就是关于钱袋子的法律。过去征税过程中，主要依据行政法规。早期时候，老百姓没有太多财富，所以对财税制度不是很关心，好坏可能觉得影响都不大。但现在不一样，中国改革开放38年来，最大的变化就是社会财富总量的增加。从税收角度看，1994年，全国税收收入只有五千亿元，2015年已经超过了13万亿元，真是翻天覆地的变化。

       社会财富总量的增加，意味着老百姓口袋里的钱多了。政府征税时，与其利益关联就更加紧密。现在任何一项制度的出台，特别是财税制度的出台，老百姓尤为关注。整个财政税收制度的改革、调整、完善，都跟企业、纳税人利益息息相关。我们在制定制度法律过程中，怎么样让老百姓更加拥护、支持，需要认真考虑。

       财税立法障碍待破

       《瞭望》：财税立法上还有哪些具体的困难和挑战？

       刘剑文：围绕着税收和财政，中央重要文件多次提及。除了三中全会《决定》作出改革部署外，四中全会《决定》也有一部分专门提到要加强财税等领域的重点立法，“十三五”规划又再次提出建立健全现代财政制度、税收制度。

       财税立法作为社会主义法律体系的重要部分，在国家治理体系和治理能力中有什么样的体现？功能如何发挥？从法律观念上，我们提出“理财治国”。财政收入如何做到合理、合法、合宪，财政支出如何做到公开、公平、公正，财政管理如何做到有规、有序、有责，这其实就是治理国家。

       讲国家治理时，不管是政府也好，纳税人也好，都是社会的主体、国家治理的主体。财税制度应树立“理财治国”这一核心理念。

       所以新修改的预算法，开宗明义说预算法是为了规范政府的收支行为。“全面规范，公开透明”，这是中央对预算管理的要求。如果我们的观念还是停留在十年前、二十年前，财税立法想实现良法善治就很困难。

       对于公权力，法无明文授权不可为；对于私权利，法无明文禁止可为。这就是公权和私权很重要的区别。把权力关进制度笼子里，首先要把财权关在制度笼子里。提倡理财治国，就是要通过收入支出管理来理财为民、理财为国、理财为公。

       其次是如何解决立法和行政的关系。中央提出落实税收法定原则，问题是怎样落实，核心是强调保护纳税人权益。税收法定本身包括三个内容：一是税收要素法定，二是税收要素要明确，三是征税程序要合法。过去征税长期是授权国务院立法，现在这个立法权要回到人大，修改税率也需要经过人大的法定程序。

       再者是如何处理国际经验和本土现实的关系。财政转移支付制度、国债管理制度、房产税制度等，一方面要借鉴国外成功的经验，另外也要考虑本土的实际状况。难点就是两者如何结合。有时候，国外有些东西在中国用不上，但有时候我们又要借鉴国外的经验。