编者按：

本文根据中国财税法学研究会常务理事、民盟中央法制委员会副主任、中国财税法治战略研究院执行院长、常州大学史良法学院梁文永教授于2016年10月29日下午在第25届海峡两岸财税法学术研讨会担任评议嘉宾时所作的大会发言，经作者整理、校对后予以刊发。

一个回归的时代：从“理想治国”到“理财治国”

梁文永

这里是“和厅”！在这样一个“以和为厅”的地点召开海峡两岸之间的财税法学术研讨会，具有非常重要的象征意义。一个月前我们在重庆没有见到来自台湾的老师和朋友，留下了莫大的遗憾[1]。今天在北京相见，在歌华开元大酒店“和厅”相会，弥补了我们的遗憾，也意外地增添了特殊的意义。这个意义不仅仅是地点的意义，还有时点的意义。

我们知道，中共十八届六中全会前天闭幕，而我们今天的这个会议是昨天报到的。两个会议之间，承前启后。在这样的背景下，本次研讨会无形中就被赋于了从财税法治的学术视角解读六中全会精神的意义。这样的启发并不是勉强的附会，恰恰相反，今天的中国处于数百年来未有之大变局之中，如何准确地把握当下中国在政治领域和法治领域制度变迁的特殊路径及其发展趋势，是每一个中国人尤其是每一个知识分子必须关注的重大理论与现实问题。

从这个意义上看，我们将发现财税法同时是把握重大理论问题和重大现实问题的一种重要分析框架，是认清大变革时代的历史规律的一把“思想钥匙”。财税法的理论体系和学术话语为我们准确理解正在中国大地上发生的制度变迁提供了新的视角，为我们正确思考全面深化改革时代的内在机理提供了新的解释工具。

一

对于在座的各位财税法同仁而言，财税法的政治功能并不是一个陌生的话题，但对于以传统范式看待财税法的同行而言，财税法与政治活动的内在逻辑联系可能就是一个新的议题。

我们已经知道，中共六中全会的主题是“全面从严治党”。为什么“治党”会成为法学家关注的问题呢？这不仅仅是从喻中院长所提的角度上考虑[2]，更重要的是，中共是从“治国”的角度讨论“治党”问题的。也就是说，“治党”是一件与“治国”有着密切的、内在关联的大事。“治党”是政党治理，“治国”是国家治理。当从这个角度理解执政党的“治国必先治党，治党务必从严”时，我们会发现“治党”并不纯粹是党务的问题，也并不仅仅是执政党内部的家务事，而是一个实质上的治国问题，是国家治理问题在党的建设领域的思考的折射。在中国的特殊背景下，“党的治理”是一个在本质上具有国家治理意义的法学问题和法治问题。有关国家治理的问题毫无疑问是法学学者必须关注的问题，以“治党” 的问题形式显现的国家治理问题当然也是法学者必须研究的问题。学习表明，这样的看法与中共四中全会精神是不谋而合的。四中全会《决定》明确提出，中国共产党党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的一个组成部分，这意味着，“治党”问题确实可以理解为与国家治理相关的法学问题和法治问题。

如何认识国家治理的内涵？中共三中全会提出了一个崭新的观点，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。回到前面的分析， “党的治理”是一个具有国家治理意义的法治问题。因此，作为以“全面从严治党”为主题的六中全会，关注财政法治问题，这是“治国必先治党，治党务必从严”的政治宣示的内在逻辑要求。

正因为治党是治国范畴的问题，因此法学家尤其是财税法学者可能介入对治党问题的关注。事实上，剑文老师在财税法治与党的建设之间关系的研究领域已经进行了一些有益的探索，早在2013年，剑文教授就鲜明地提出“财税法治是反腐治本关键”的主张，并多次撰文讨论反腐败与财税法治的内在关联。

由此我们可以在本次会议达成这样一个共识：财税法治思维和财税法治方式是全面从严治党的重要抓手。以这样一个思想共识来学习刚刚公布的中共六中全会《公报》，我们会惊讶地发现，六中全会的《公报》无不彰显财税法治思维和财税法治方式的治党治国理念，这样的一种治党治国理念用剑文老师的高度概括来说，就是“理财治国观”。

二

——六中全会公报指出，“对一切搞劳民伤财的‘形象工程'和‘政绩工程'的行为，要严肃问责追责，依纪依法处理”。这一段话是在“坚持全心全意为人民服务宗旨”的主题下陈述的，表明执政党对“劳民伤财的‘形象工程'和‘政绩工程'”的问责，是实现“全心全意为人民服务”这样一个治党治国理想的重要举措。

这里所强调的“形象工程”和“政绩工程”，本质上就是一个纯粹的财税法问题，是一个纯粹的财税法问题的政治表达，实质上是属于财税法的财政支出法范畴的问题。而这里的“劳民伤财”中的“财”，更是直接点出了一切“形象工程”和“政绩工程”与财税活动的关系。这个“财”，不是一般意义上的“财”，是具有财税法意义的“财”，是国家财政之“财”，是“公共财产法”之“财”。《公报》表示，对于这样的问题要“严肃问责追责，依纪依法处理”。根据几个月前公布的《中国共产党问责条例》，问责是“追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任”[3]，这意味着“失职失责”的事实已经发生，对党和国家的事业已经造成损害，对人民的利益已经造成侵害。如何才能防患于未然呢？按照“理财治国观”的思路，财税法在预防腐败方面将发挥独特的作用，能够在源头上预防和防止腐败的发生。

考察中国的财税法学术发展史，我们发现，早期的财税法研究处于“财税分立”的格局，狭义的财政支出活动尚未完全纳入法学研究的视野，对财税法的研究也仅限于“狭义的税法学”范畴的研究。近十余年来，财税法研究体系的一个重大突破就是从“财税分立”的研究格局过渡到了“财税合一”的研究。“财税合一”的核心要义是，必须将将所有的财政收入活动纳入法治思考的范畴、必须将所有的财政支出活动纳入到法治思考的范畴。

如果说存在一种“中国特色的财税法学”的话，可以毫不夸张地说，“财税合一”理论体系的构建就是这样一个具有显示度的“中国特色”。在与国外学者同行的交流中，包括在与在座的各位台湾学者的交流中，大都认识到中国大陆的财税法学者所提出的“财税合一”的研究模式，实现了财税法研究的一大创新。这样的理论创新在一个市场经济非常成熟的发达国家和发达地区，其现实意义可能并不显得突出，但在中国这样一个处于转型关键期的国家却具有非常重要的现实意义。

显然，对于六中全会《公报》所指出的“劳民伤财的‘形象工程'和‘政绩工程'的行为”，如果加强财税法治，加强财政支出的法治建设，就可以实现源泉控制。这些“劳民伤财的‘形象工程'和‘政绩工程'的行为”，在财税法上被称为“财税法律行为”，如果这些违法的“财税法律行为”都能够纳入到财税法治的范畴，绝大部分“形象工程”和“政绩工程”就有可能事先得到避免，从而实现“问责”层面的“不敢腐”到“财税法治”层面的“不能腐”，这样的治党治国思路，也就是剑文老师的一篇题为《财税制度反腐：一种源头治理的新进路》的文章中所作出的思考。

——我们注意到，六中全会审议通过了两部重要的党内法规：一是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，二是《中国共产党党内监督条例》。《公报》表示，“必须把坚定理想信念作为开展党内政治生活的首要任务”，并指出，“共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，是中国共产党人的精神支柱和政治灵魂”。《公报》的这一重要论述表明，这两部党内法规的颁布，是执政党建立“廉洁政党”和“廉洁政治”的治党治国政治理想的重要宣誓，反映了执政党对于通过党内法规这种制度工具实现政治理想的技术路径的重视。按照中国特色社会主义法治体系的运行要求，必须建立党内法规与国家法律之间的衔接机制，将党内法规中体现的先进的治党治国理念落实到国家法律当中，这种将党内法规中先进的治党治国理念落实到国家法律的实践过程，恰恰就是中国特色社会主义法治的实现路径之一，或者说是“法治实现方式的中国道路”的体现。这与继光教授在主题发言时提出“法治不是中国特色，但实现路径具有中国特色”的观点不谋而合[4]。

从财税法治和党的建设的关系理论分析，我们认为，财政法治是两部党内法规得以全面实施的重要保障机制，财税法治是保障这两部党内法规得到根本实施的重要基础。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出廉洁政治是从严治党的重要任务。“人的正确思想是从哪里来的？是从天上掉下来的吗？不是”。同样地，“廉洁政治”是从哪里来的？是从天上掉下来的吗？全会提出，“建设廉洁政治，坚决反对腐败，是加强和规范党内政治生活的重要任务。必须筑牢拒腐防变的思想防线和制度防线，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”，从法治角度看，“不敢腐、不能腐、不想腐”这“三不”中最重要的还是“不能腐”。“不能腐”意味着客观上不具有腐败的可能性，换言之，即使遇到“胆大妄为”的“敢腐分子”和“贪欲熏天”的“想腐分子”，在“不能腐”的制度防火墙面前，也不可能给党和国家造成实际损害。“理财治国观”认为，如果充分发挥财税法治的反腐败功能，就能够为严格党内政治生活，建立较为理想的政治生态提供制度保障。

六中全会修订的另一部重要的党内法规是《党内监督条例》，六中全会《公报》提出，“监督是权力正确运行的根本保证”，“必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力”，“要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”。“核心”是六中全会的关键词，借用这个说法，那么什么权力是最为核心的权力？最核心的权力是什么？是管钱用钱的权力。把管钱用钱的权力“关进制度的笼子里”不正是我们财政法治的一个目标吗？不也正是六中全会《公报》所要达到的“形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”的目标吗？结合前面所讨论的“劳民伤财的‘形象工程'和‘政绩工程'的行为”，如果通过财税法治实现了对管钱用钱的权力的全面监督，“劳民伤财的‘形象工程'和‘政绩工程'的行为”还有用武之地吗？

所以我们得出一个结论，财政法治思维和财税法治方式能极大丰富我们对六中全会提出一些重要的政治理想和治国理念的认识。

——经过一天来的学习，我们还发现六中全会特别重申了执政党的群众路线。让我们一起我们回顾一下六中全会《公报》的一些经典论述：“全党必须贯彻党的群众路线，为群众办实事、解难事，当好人民公仆”。这里“实事”和“难事”是什么，这里的“实事”和“难事”实质上就是财税法意义上的“财政事权”，也就是政府必须为人民做什么？“为群众办实事、解难事”毫无疑问是一个非常崇高的政治理想，是执政党“当好人民公仆”的政治信念的必然要求。但如果没有财税法治的配套保障，仅仅凭借“当好人民公仆”的满腔热情来施政，“为群众办实事、解难事”的政治理想就有可能流于形式，成为“空想社会主义”。国发〔2016〕49号[5]对“财政事权”的解释是，“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。每一级政府都有“为群众办实事、解难事”的政治义务，但试想一下，如果一级政府“心怀天下”，成天想着“为全国人民服务”，一心一意地以本地区的财政资金为其他地区的群众“办实事、解难事”，这种以牺牲本地居民利益为代价的“为群众办实事、解难事”的执政方式没有问题吗？再想一想，如果一级地方政府一心一意为本地“为群众办实事、解难事”，打着“为本地群众办实事、解难事”的旗号，以保障本地居民利益为由，拒绝中央财政的统一领导，抗拒中央财政的转移支付，这样的做法为什么在政治上和法理上是错误的？

财税法的理论与实践告诉我们，践行“当好人民的公仆”这样一个政治理想不仅仅是一种政治态度，更重要的是，这也是一整套复杂的技术能力的集合。“当好人民的公仆”是一个崇高的政治理想，但也是一个非常复杂的治党治国目标。每一级政府、每一个地方政府都必须为本地的人民服务，都必须思考如何当好这一个地方的人民群众的公仆，而与此同时，又必须思考如何处理“为本地人民群众服务”和“为全国人民群众服务”之间的关系，对于这样一个问题的妥善处理，离开了财税法的理论支持就找不到问题的答案。

关于党的群众路线，六中全会重申“我们党来自人民，失去人民拥护和支持，党就会失去根基”。这里的“人民”是一个政治概念，但并不是一个毫无所指的、虚幻的政治概念，而是一个具有法律内涵的政治概念。这里的“人民”是谁呢？我以为，这里“人民”的主体就是纳税人。当然，纳税人的范围可能比人民还要广泛一些，因为好人会纳税、坏人也会纳税。并不是所有的纳税人都是“人民”，但所有的“人民”一定必须是纳税人。当我们以“纳税人”这样一个法律内涵来置换或比附六中全会所重申的党的群众路线中的“人民”或“群众”的概念时，可能会更为深刻地理解党的群众路线的极端重要性。换句话说，从财税法学的视角解读全会精神，中共六中全会实际上得出来了这样一个逻辑的结论：纳税人是中国共产党的“根基”——“我们党来自纳税人，失去了纳税人的真诚拥护和支持，中共就会失去根基”。因此，如何正确理解六中全会《公报》所指出的“必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为加强和规范党内政治生活的根本要求”呢？答案是，必须始终“保持党同纳税人之间的血肉联系”，必须始终将“保持党同纳税人的血肉联系 作为加强和规范党内政治生活的根本要求”。

甚至可以说，“纳税人是中国共产党作为执政根基”的学术思想和其中所蕴含的政治主张，是财税法学对党的建设理论所作出的一个理论贡献。这是中国社会独有的政治逻辑和法治逻辑，只有从这样一个角度，我们才能够更为全面理解中共三中全会所提出的“财政是治国理政的基础和重要支柱”这样一个重要命题的意义所在。

对于如何落实党的群众路线，六中全会重申，必须“坚持问政于民、问需于民、问计于民”，将这里的“民”的主体解读为我们所说的纳税人，这不正是财税法学界所孜孜以求的民主理财、依法理财和科学理财的财税法治理念吗？六中全会《公报》指出，“决不允许在群众面前自以为是、盛气凌人，决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦，更不允许欺压群众、损害和侵占群众利益。”如果不将这个论述中的“群众”的主体内涵理解为纳税人，就这“三个不允许”，找不到“自以为是、盛气凌人”、“当官做老爷、漠视群众疾苦”和“欺压群众、损害和侵占群众利益”这“三个不允许”的法理基础。当且仅当我们将纳税人的法律内涵注入到“人民”和“群众”的政治概念中之后，“当好人民的公仆”的政治理想才具有实际意义。皮之不存，毛将焉附。显然，如果没有“主人”，哪里来的“仆人”呢？只有从“公仆”和作为主人的“纳税人”的关系理论中，才能找到“三个不允许”的法理基础。也就是说，做到“三个不允许”不仅仅是一项党的纪律要求，也是宪法和财税法意义上的法律要求。

在上面所引述的六中全会《公报》的论述中，还有一个典型的法言法语——“损害和侵占”，这是一组非常有代表性的法律术语。《公报》说，“更不允许欺压群众，损害和侵占群众利益”的行为。“损害和侵占”这两个法律上的法言法语也具有财税法层面的意义：什么是“税法”？一个通俗表达是，所谓税法“对人民财产权的合法损害和合法侵占”。但是，如果我们的财税法律体系在正当性方面有所欠缺，如果我们在财税领域的执法活动是基于一个不正当的、甚至一定程度上被称之为“恶法”的财税法律制度体系，这样一个财税法的执法活动，就是对于人民群众利益、对于纳税人利益的最大损害和最大侵害。甚至可以说，在这种前提下，越是严格执法，就离公平正义越远一步。了解了这样的逻辑，就能充分理解执政党三中全会报告中提出“税收法定主义”的划时代意义之所在。

《公报》提出的“三个不允许”中谈到了“决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦”，如果我们加入财税法治思维就能更深刻地理解“群众疾苦”的内涵，也能更深刻地领会“三个不允许”的重要意义。“疾苦”是一种主观感受，“疾苦”从哪里来？研究表明，“疾苦”来源于“被剥夺感”。生命权和财产权是人而为人最为基本的权利，如前所述，“税”是国家对纳税人财产的“合法剥夺”，征税可能给纳税人带来“痛感”是无法回避的事实。

如何从立法、司法、执法上尽可能减少税收征纳过程中的“税痛”、尽可能降低纳税人的“税痛指数”？这也是关心“群众疾苦”的政治理想在财税领域的法律要求。这里讲的“群众疾苦”也可以理解为“纳税人的疾苦”，“税痛”是“纳税人的疾苦”的一个专业表达。一个正当性有所欠缺的税法体系、一个完备性不足的税收执法体系，再加上一个不够健全的“税收司法保障机制”[6]，在税收立法、税收执法和税收司法领域存在的“法治漏洞”有可能从根本上给纳税人制造真正的“疾苦”，法律赋予给纳税人的权利也有可能成为空纸一文。这是必须引起我们高度重视的现实问题。

三

从上面的分析不难看出，本次学术研讨会和中共六中全会所关注的问题具有内在一致性，这个“一致性”是什么？就是治国理政问题。现代财政法治理论认为，必须从治国理政的高度研究财税法学；必须从财税法治思维的高度理解治国理政。

剑文教授正是基于上述思想背景提出“理财治国观”的。对于“理财治国观”的理解，我和这一理论的发明人之间有点细微的差别。剑文老师认为“理财治国”是“另一种国家治理的模式”[7]，我以为将“理财治国”理解为“另一个阶段”可能更为准确一些。换句话说，这是一个承前启后的新阶段，也可以说是“一种国家治理的新模式”对“前一种国家治理的模式”的替代和扬弃，是国家治理的新阶段，是治国理政在时间维度上的进化，而不是同一时点上的不同种类的“治国理政模式”的选项。

说到国家治理，我们必须强调一个背景，我们认识到，每一个时代都有每一个时代必须面对的问题，每一个时代都有每一个时代必须处理的问题，每一个时代的执政团队和每一个时代的学术共同体，都有他们必须面对和必须处理的时代问题。当代领导人和当代法学家必须处理的问题是什么？转型中国的国家治理问题，就是当代领导人和当代法学家必须解决的最为重大的时代问题。在本次论坛的开幕式阶段，两岸四地的著名财税法大家葛克昌教授提出“法律人如何应对时代的需求”，也属于这个范畴内的思考。因此，从国家治理的角度研究当代中国的重大理论与现实问题，是我们必须重视的研究背景。

可以从两个层面分析国家治理问题。首先是我们要“建设一个什么样的国家？”；其次是，要“以怎样的方式来建设国家？”。这两个问题的内涵恰恰就是本次研讨会三大主题研讨之一的“目标和进路”，前者是“目标问题”，后者是“进路问题”。熊伟教授在与谈环节提到一个深刻的问题，“国家朝哪个方向走？国家朝哪里走？”在主题发言阶段，陈少英教授也谈到国家转型的问题[8]。

关于目标问题，执政党十八届三中全会提出了全面深化改革总目标是国家治理体系和治理能力的现代化，换一句话通俗的表达，目标是实现国家的现代化——建设一个现代化的国家。国家治理必须要有理想，理想的缺失会使国家的发展迷失方向。国家治理必须要有一个国家治理意义上的“理想国”。

对于“国家治理的理想状态是什么”、“国家治理的目标是什么”这一目标问题，有一个中国式的表达。这个“中国表达”就是习近平在2012年11月15日上午就任总书记以后所宣示的一句话，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。这句话就是中国的治国理想，换句话来说，是“纳税人对美好生活的向往就是我们奋斗目标”。后来回答俄罗斯记者问题的时候，习近平进一步表示，他的执政理念概括起来说就是一句话，“为人民服务，担当起该担当的责任。”用我们的话来说，就是“为纳税人服务，担当起应该担当的责任”。[9]

对于这样一句有关治国目标的表述，我认为这是一个非常崇高的治国理想。但是，必须说明的是，崇高的治国理想如果不把它转化为法言法语，就有可能会落空。政治目标必须转化为具体的法治目标，才有可能成为全国人民为之努力的清晰的目标。上午的研讨中，来自台湾的财税法学者蓝元骏教授提到了“租税国家”和“所有权国家”之间的区别与联系，为我们思考治国目标问题提供了有益的参考。

治国理政没有理想是万万不能的，但必须注意的是，理想不是万能的。如前所述，如果仅仅只有“当好人民的公仆”的政治理想，而没有一整套实施政治理想的技术系统，美好的理想就可能走向异化。如果仅仅只凭理想治国而没有法治保障，就有可能跌落为“空想治国”，可能转化为“幻想治国”，可能会沦为“妄想治国”，也就是中共四中全会所提出的因领导人想法和注意力的改变而改，换句话说，是以领导人的“想法治国”。这就是执政党提出全面依法治国的意义所在。

因此，没有治国理想是不行的，但以“理想治国”也是不行的。如何落实治国理想？这是一个方法论层面的问题。在设定了治国目标之后，我们必须找到一个有效的技术路径。这个技术路径在哪里？“理财治国观”就是在这样的思考背景下，对如何实现治国理想的一个方法论层面的回答。

不容否认的是，我们曾经走过了一个“理想治国”的历史阶段。简要回顾一下我们国家100年来国家治理的历史，可以概括地说，我们经过了三个历史阶段，第一是“没有理想的阶段”，在这个阶段，我们没有找到国家的发展方向，是一个没有确定的治国理想的国家。第二是“理想治国”的阶段，在这个阶段，我们以为只要有了理想就可以治理好国家。现在，历史逐步进入了第三个阶段，在这个阶段，“财政”被确立为“国家治理的基础和重要支柱”，这是一个将财税法治思维和财税法治方式全面运用于治国理政的各个领域和各个环节的国家治理阶段，这个阶段我们称之为“理财治国阶段”。

如何理解“理财治国”呢？我以为首先要理解“理财治国”中的“理财”二字的特定含义。如果我们用惯常的思维理解“理财”二字，就有可能就将“理财治国”引向错误的方向。

先来探讨下什么是“理财”。这是我的一张“理财金卡”[10]，我到银行办理这张“理财金卡”的时候，银行经理告诉我，“我是你的理财顾问，我的工作目标一是为你管理财富，二是争取实现保值增值。”我们要强调的是剑文教授提出的“理财治国”当中“理财”和这张理财金卡的“理财”的含义是不一样的。

有一个说法有必要提出来作个比较，也就是“治国理财”。“理财治国”和“治国理财”是不同层次的概念，“治国理财”在狭义上可以理解为是对国家财政资金的管理活动，广义上可以理解为是对所有国有资产的管理活动。从这意义上说，“治国理财”中的“理财”也许和我手中的这张“理财金卡”中的“理财”的意思比较接近，既包括对国有资产的日常管理，也包括通过管理实现国有资产保值增值的意思。这种理解下的“治国理财”与前面提到的台湾学者蓝元骏教授所说的“所有权国家”之间，在内在逻辑上倒是有一定的关联。但是“理财治国”的提法却远远高过了“治国理财”的层面，按照“税收国家”理论的要求，一个国家不能以国家财富的保值增值作为治国目标，进而言之，国家不能以拥有和占有财富为目标，国家所管理的所有“国有资产”，都是公共财产，属于全体人民所有。

如何理解剑文教授的“理财治国观”呢？我以为首先要把握一个历史维度，“理财治国”是对“治国理想”的信念的坚持，是对“理想治国”的弊端的克服。“理财治国”是国家治理发展史上的一个崭新阶段，是一整套具有操作性和实践价值的实现“治国理想”的技术系统。具体而言，可以从以下三个角度把握“理财治国”的核心要义：

第一个角度是“理”。仔细琢磨了一下“理”是什么？“有事没事找度娘”，刚刚搜了一遍“理”字的释义。“理”，从玉，从里。“里”指“里边”、“内部”。“玉”和“里”联合起来表示“玉石内部的纹路”。本义是“玉石内部的纹路”。引申为“顺着事物的内部道理做事”的含义。换句话来说，“理”是一个名词，代表事物的内在规律。紧接着名词动化，变成“按照事物内部的本来规律理顺事物的外部秩序”的意思。“理财治国”的“理”是一个政治和法治过程，是将外部秩序和内在机理实现高度一致的活动。从这样一个角度上说，我们可能更好地理解陈清秀先生所说人道、天道和中国自然法的意义所在[11]。

第二个角度是“财”。“财”不仅仅是“国家财富”，更重要的是“财产关系”。比如俞光远副会长[12]所说几种财产关系，他呼吁制定《中央地方财政关系法》、《财政转移支付法》、《地方债务法》、《纳税人权利保护法》等等，实际上涉及到了多元主体之间的多重财产关系。中央地方财政关系领域的立法，实质上是要理顺全国人民和部分地区人民之间的财产关系。财政支付领域的立法，实质上是要理顺地方政府和地方政府之间的财产关系，或者说要理顺一个地方和另一个地方的人民之间的财产关系。而地方债务方面的立法，不仅要理顺中央和地方之间的财产关系，还旨在理顺当代人和我们的子孙后代之间的财产关系。如果放任国家债务或者放任地方债务，那么就会出现“两个绑架”。一是地方绑架中央，单一制国家里面不可能出现独立的地方政府法人，没有节制的政府债务迟早要倒逼中央买单。二是绑架子孙后代。至于有关纳税人权利保护的立法动议，毫无疑问处理的是国家和纳税人之间的财产关系。可以看出，俞光远副会长提议的几种立法，实质上都是围绕“理财治国”之“财”而展开的，都旨在达到理顺这些主体之间财产关系的效果。与此同时，贾绍华副会长从另外一个角度讨论了“理财治国”之“财产关系”。他研究“税收流失”问题[13]，这可能是一个“两头不讨好”的话题，对于有关部门来说，税收流失意味着应该征收的税没有征收到，是不是暗示“有司”的失职呢？莫非要问责？而对于纳税人来说，意味着应该缴纳的税还没有足额缴纳，是不是暗示纳税人也有逃漏税之嫌呢？读过贾绍华教授的著作《中国税收流失问题研究》后，我们知道，贾会长关心“税收流失问题”是“假的”，关心“税收流失问题背后的法理问题”和“如何建立更具正当性的税收制度”才是贾会长的“真问题”。

第三个角度是“理财”。理财理财，是理顺国家和人民之间、政府和市场之间、政府和政府之间、上级政府和下级政府之间、中央政府和地方政府之间、本地政府和外地政府之间、今天的人民和未来的人民之间以及本国政府和外国政府之间的财产关系。

理顺财产关系，回归事物的本质，按照事物的内在规理顺好各方面主体之间的财产关系，调整各个主体之间的财产关系，从而实现治国理政的目标，这就是“理财治国”的核心要义，也是治国理政的最高境界。刚才，彭礼堂教授探讨了国家与人民之间的财产关系，指出“国富民穷”不是我们的治国目标，我们“要回归”国家和人民应有的关系[14]。

归去来兮！“要回归”！这是一个很现实意义的呼吁，直接回应了七一讲话的“不忘初心”。为此，我要借用彭礼堂教授的话，给我今天的演讲取一个标题——《一个回归的时代：从“理想治国”到“理财治国”》。