走出宏观调控法误区的财税法学

熊  伟

财税法学在国外是一个成熟学科、优势学科，无论是规则体系、研究人员还是核心观点，都与其它法学学科有着较为清晰的界分。由于财税法与政治、经济的紧密关联，财税法学自成体系，在西方发达国家堪称显学。因涉及民生，受到民众、政府和专业人士的普遍关注。经济法学则是一个极具中国特色的法学学科，尽管其所关注的内容在国外也都有专门研究，但是，除前苏联、德国和日本等少数国家外，其他国家并没有统一的经济法概念或者经济法学科。

众所周知，财税规则的历史悠远流长。伴随着国家职能的出现，为了筹集财政收入，分配社会资源，财税规则是不可或缺的。不过，学科的成熟需具备一定条件，例如，数量较多的专职研究人员，较为丰富的研究成果，完整系统的理论观点，在社会上有较大的影响力等。在一个学科发育成熟之前，借鉴其他学科资源的现象较为常见。例如，在德国和日本，财税法学就曾经作为行政法学的一部分。一定程度上，这个现象在我国台湾地区也曾存在过。

由于财税所具有的宏观调控职能，长期以来，财税法在我国被贴上“宏观调控法”的标签，成为经济法学科体系的组成部分。即便到现在仍然可以看到，几乎所有经济法教材都会有财税法的内容，几乎所有的经济法课程都要讲授财税法。在学科设置上，财税法向来被视为经济法学的分支。除北京大学等个别例外，财税法方向的硕士、博士生往往挂靠经济法学科培养，也是一个极为普遍的现象。

经济法学者研究财税法的视角较为独特。他们以发展、稳定、协调等理念作为指导，关注财税的宏观经济调控职能，对财税调节的程序、工具选择、效果评估等，都有所涉及，其成果对拓宽财税法的学术视野具有重要意义。

经济法学向社会普及了财税法知识，揭示了财税法学一个独特的视角，培育了一大批财税法专业人才，积累了较为丰富的财税法成果，让两个学科视域交叉的特点一览无遗。尽管最初只是作为经济法学的分支，在发展方向和空间方面受到限制，但是，借着经济法学的平台，财税法学毕竟争取了一片天空，积累了较为良好的发展条件，为后续的自主创新聚集了“正能量”。要不然，财税法学的进步不会这么迅速。

宏观调控是从经济学中引进的概念。基本获得共识的观点是，宏观调控的对象是经济总量，如货币发行总量、社会总价格水平等，而不宜针对具体经济行为。针对具体经济行为的措施是市场管制。不过，宏观调控在实践中已经泛化，所有可能对产业结构、地区发展、总量平衡产生影响的行为，都被归入其中。政府利用财税手段调节经济发展，正是在这个意义上被称为宏观调控，让财税法也被贴上宏观调控法的标签。

不过，正如宏观调控法不代表经济法的全貌一样，其同样不能代表财税法的全貌，甚至不是主体，仅仅是一个附带的功能而已。财税法的主体职能是合法组织政府收入，合理安排政府支出，规范财政资金管理。财税所具有的调控职能往往表现为财税特别措施，构成一般性规则之外的特例。例如，通常情况下，政府需遵循量能课税原则，让纳税人平等负担，但基于政策方面的考量，也可以实施减免税。尽管如此，减免税并不是常态，量能课税才是基本原则。

正因为如此，尽管财税法学与经济法学在研究领域上存在一定交叉，在发展路径上存在一定契合，但二者并不具有同质性。财税法学的视角早已超出宏观调控，从理念到制度得到全方位发展。财税法学从公法学、私法学中汲取营养，旗帜鲜明地将保护纳税人合法权益、限制政府财政权扩张为己任。宪政、民主、法治、分权、透明度、公共参与，这些原本看似遥远的现代政治理念，在财税法学中都有恰如其分的表现。

从性质上看，正如刘剑文教授所倡导的，财税法是一种“公共财产法”。作为公共财产法，财税法首先要处理其与私人财产法的关系，划定私人财产征收的限度和程度，防止公共权力侵犯合法的私人财产。与此同时，财税法还要保障公共财产的安全，防止公共资金被挪用、侵吞、浪费。更为重要的是，财税法负有公平、公正、公开地分配财政资金的任务，为社会提供必要的公共产品。一言以蔽之，财税法覆盖公共资金取得、管理和分配的全过程。

为保护公民财产权，财税法学坚持财政民主和税收法定，主张一切公课由议会决定，一切财产征收必须有法律依据。为防止行政机关滥用权力，财税法学研究税费公课的构成要件，严格限制执法机关的解释空间。为保障公共资金的安全，预决算制度、国库制度、财政透明度原则被引入财税法，财政支出的标准、程序开始被关注，财政监督和追责机制备受重视，特权财政所导致的不平等更是成为众矢之的。

财税法始终在处理权力与权利的关系。财税法既是财政权力运行之法，也是公民权利保护之法。鉴于财税法奠基于一定的权力框架，好的权力框架有助于其良性运行，财税法学不仅关注具体的财税规则，也不得不关注权力配置的元规则，即宪政。落实宪法规定的人民代表大会制度，奉行财政民主和财政法定，是财政宪法的核心所在。此外，上下级政府之间的财政权责的划分，也是财政宪法无法回避的议题。

在坚持“公共财产法”这条主线的基础上，财税法学兼收并蓄、海纳百川的风格，让自己有机会成为综合性的法律学科。财税法融合了宪法、行政法、经济法、民商法、诉讼法、国际法规则，财税法学科自然也是层林尽染、多姿多彩，其中既有宪法学和行政法学的内容，还有诉讼法学和国际法学的因素。经济法所代表的宏观调控视角，仅仅只是财税法所关注的一个部分。因此，财税法学的视野远超出了宏观调控法。

比宏观调控法的视野更宏观的是，财税法学研究国家财政权力的配置，研究政府财政权与公民财产权的关系，研究如何规范和限制“脱缰”的财政权力。比宏观调控法的视野更微观的是，财税法学研究具体的税费征纳关系，研究政府和公民的财税争议如何处理，研究财政支出应该遵循什么样的标准和程序，也包括每一笔钱应该如何在政府之间分配。至于国家间的税权如何协调，反避税如何合作等，更是超出了宏观调控法的范畴。此外，财税法所关注的增值税法、个人所得税法、房产税法等税种法并非宏观法，则为微观法。

即便同样是关注财税的宏观调控职能，财税法学与经济法学的视角也未必一致。经济法学更多地是从经济政策学的角度，研究财税宏观调控的目标、手段、效果，研究如何让财税工具最大程度地发挥调控效果。而财税法学秉持公法学的立场，更多地是从规范宏观调控权的角度进行研究，例如，财政部行使减免税权是否合法？课征重税是否侵犯生存权和营业自由？政府采购政策是否违反平等原则？等等。

综上所述，虽然从发展渊源上看，经济法学与财税法学关系密切，但随着财税法学的成长，它逐渐具备了独特的品质，让自己在立场、观点、视角上有别于经济法学。财税法学的独立既是财税法学自身发展的需要，也是经济法学旺盛生命力的佐证。也许在经济法学的基础上，将来还可能培养出其他学科，但这并不妨碍经济法学的存在价值，不妨碍经济法学继续坚持自己的理念和逻辑。学科之间共存共赢才是学术发展的正道。

                                    （熊伟，武汉大学法学院教授、博士生导师）