刘佐

中国法学会财税法学研究会副会长

国家税务总局税收科研所原所长

房地产税，属于财产税类税收，通常指对房地产征收的税收，以房地产为征税对象，以房地产的所有者或者使用者为纳税人，以房地产的价值（通常包括房价和土地所有权或者占有权、使用权、收益权的价值）或者面积为计税依据，采用比例税率或者一定的税额标准（也可以称为固定税额）。

因为房地产坐落在固定的地点，其所有者、使用者可以直接享受当地政府提供的城乡建设、环境保护、治安、教育、文化和卫生等多方面的基本公共服务，所以房地产税通常被各国列为地方税，由地方议会立法，当地财税机关按年征收，收入纳入当地政府的财政收入，然后通过当地政府的财政支出，用于当地的基本公共服务。

房地产税是目前各国普遍征收的税收，也是实行分税制财政管理体制国家的地方税体系中的主体税收。但是，房地产税通常不会构成各国地方政府财政收入的主要来源。以美国为例，目前该国县（市）政府的房地产税收入约占该级政府税收收入的四分之三和全部财政收入的三成，该级政府的其他税收主要为销售税和个人所得税，该级政府财政收入中的非税收入主要为收费和上级政府的财政转移支付。

有些国家和地区在房地产交易环节征收其他税收，如我国征收的增值税（在营业税改征增值税以前为营业税）、契税和城市维护建设税，新加坡、我国内地和香港特区征收的印花税，对交易中产生的收益征收企业所得税（法人所得税）、个人所得税和土地增值税等税收。但是，各国都不会将这些税收列为房地产税。

有些人将属于财产税的房地产税与房地产交易环节征收其他税收统称为房地产税，这种做法可能有助于统筹研究与房地产有关的税收制度和税收负担，但是从基本概念、基础理论、实证分析和国际比较等方面来说，还是不要把房地产税与房地产交易环节的其他税收混为一谈为好。

我国现行的房地产税制度采用对城镇房产和土地分别征税的做法，分设房产税、城镇土地使用税两个税种。房产税以房产的所有人、使用人等为纳税人，分别以房产原值和房租收入为计税依据；以房产原值为计税依据的，按年征收，税率为1.2%；以房租收入为计税依据的，按次征收，税率为12%。城镇土地使用税以使用城镇土地的单位、个人为纳税人，按照使用城镇土地的面积和规定的税额标准征收，通常每平方米应税土地的年税额标准从0.6元到30元不等。个人自有自用的房地产不征税，实行房产税改革试点上海、重庆两个直辖市除外。

按照我国现行的分税制财政管理体制和税收管理体制，上述两种税收均为地方税，但是现行的《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》均由国务院制定，上述暂行条例的实施细则、办法均由各省、自治区和直辖市人民政府制定；征收管理由地方税务局负责（西藏自治区未设地方税务局，由国家税务局负责）；收入均纳入地方财政收入，用于地方财政支出。

根据财政部公布的2016年全国公共财政收入决算，当年全国房产税、城镇土地使用税的收入分别为2220.9亿元、2255.7亿元，占当年地方政府税收收入64691.7亿元的比重分别为3.43%、3.49%，占当年地方政府全部财政收入146640亿元的比重分别为1.51%、1.54%。

我国现行房地产税制度的主要问题是税权比较集中，税制框架比较陈旧，税制要素设计不够合理，相关税费比较复杂。

从税权来看，与外国普遍将房地产税作为完全的地方税的做法不同，我国名义上将房地产税列为地方税，其收入也全部划归地方政府，但是房地产税的立法权集中在中央，各个税种的征税对象、纳税人、计税依据、税率和减免税等税制基本要素的调整权也绝大部分集中在中央，从而不利于地方因地制宜地通过房地产税增加财政收入和调节经济，也不利于房地产税的完善。

从税制框架来看，随着我国改革开放的逐步深入，我国的经济体制已经初步实现了从计划经济到市场经济的转变。然而，我国房地产税的基本框架还是经济转轨时期的过渡性产物，现行房产税暂行条例、城镇土地使用税暂行条例分别是1986年、1988年制定的，虽然三十多年来已经有所改进，但是变化不大，已经不能适应市场经济发展的需要。

在房地产市场逐步形成、城乡统一、交易方式多样、各种收益增多和房地产价格持续快速上涨的情况下，继续实行城乡有别的房地产税，在城镇按照房产原值征收房产税，按照使用土地税面积征收土地使用税；坐落在农村的房产不征收房产税，农村的土地不征收土地使用税，既不利于统一城乡税制和平衡税负，也不能按照量能负担的原则适当增加地方的税收收入和更好地调节经济。

从税制要素来看，在征税范围方面，房产税、城镇土地使用税的征税区域仅限于城镇、工矿区，不包括农村；在城镇、工矿区，经营用的房地产征税，自有居住用的房地产不征税，上海、重庆两个直辖市除外；对高档乃至豪华的房地产也没有必要的税收调节措施。

在计税依据方面，对房产租金征收的房产税的计税依据与增值税的计税依据相同，一笔房租收入要同时征收房产税、增值税，租赁双方还要按照与此相关的租赁合同所载金额分别缴纳印花税，税基重叠严重，总体税负过重。

在税率方面，房产税按照租金征收的部分适用税率为12%，这样高的税率是我国在房地产公有制为主体、几乎没有房地产市场的时代，为了限制房产出租和调节少量私人房产主的房租收入设计的；城镇土地使用税各类地区的最高税额标准与现实的地租和各种土地收费水平相比则明显偏低，这样的税率和税额标准已经不能适应目前我国房地产市场发展的状况。

从相关税费来看，除了房产税、城镇土地使用税以外，我国与房地产相关的税收还有对占用的耕地征收的耕地占用税，对房地产转让、租赁征收的增值税和随增值税附征的城市维护建设税以及具有附加税性质的教育费附加、地方教育费附加，对被转移的土地、房屋权属征收的契税，对房地产转让、租赁合同征收的印花税，对转让房地产的增值额征收的具有所得税性质的土地增值税，对转让房地产的净收益征收的企业所得税和个人所得税等。

其中，有的税种是经济转轨时期的产物，已经不符合目前市场经济发展的状况，如类似行政罚款耕地占用税；有些税种的设置不符合目前各国通行的做法，如城市维护建设税、土地增值税和契税。

从征税环节来看，房地产转让、租赁环节税负偏重，不利于促进房地产交易的扩大；房地产持有、使用环节税负偏轻，不利于促进房地产资源的合理利用。