2022年3月18日,由北京企业法治与发展研究会和全国工商联新能源商会共同举办的“光伏企业耕地占用税现状与前瞻”高端学术研讨会在北京隆重举行。研讨会采用线上与线下相结合的方式举办,来自国家税务总局、中国法学会财税法学研究会、中国税务学会、北京大数据协会财税大数据专委会等有关部门的领导与专家,北京大学、中央财经大学、北京工商大学、首都经贸大学、华北电力大学、中国宏观经济研究院等知名大学和研究机构的专家学者,北京合川律师事务所、君合律师事务所、齐众律师事务所等多家机构和企业代表、高校师生齐聚一堂,从多个视角就光伏企业用地成本的议题展开全面、深入的讨论。 会议伊始,全国工商联新能源商会专业副会长兼秘书长曾少军代表主办单位对会议的成功召开表示祝贺,高度认可本次研讨会的高规格、高水平,称赞会议的召开恰逢其时,并对各位专家学者的到来表示衷心的感谢。他指出,中国新能源历经三十年的发展,已取得了巨大的成就;如果说改革开放三十年中国最成功的两张名片,一张是高铁的话,那另一张就是新能源。自习近平总书记明确提出“碳中和、碳达峰”目标后,新能源行业已经完成了由要不要发展向如何更高速发展的转变,步入快车道。新能源行业的未来发展是要通过改革,进行根本性的改变,由通过技术进步促进行业发展,逐渐过渡到通过科学管理推动发展,有关部门应从国家战略角度出台各项政策支持新能源行业的发展。
中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任、教育部“长江学者”特聘教授刘剑文指出,新能源在碳达峰、碳中和战略目标中扮演重要角色,对于国家经济、社会的发展意义深远,探讨如何支持新能源企业的发展这一议题十分重要。光伏产业是一个充满生命力的领域,需要国家出台财政税收政策、金融政策、价格政策等多元化的激励政策进行全方位支持。应当在法律框架内出台减、免税优惠政策,促进光伏产业健康有序地发展。刘剑文教授希望通过法治推动光伏企业的发展,支持开展光伏扶贫,促进农光互补、林光互补、渔光互补全面推广,并对光伏企业用地分类别征免耕地占用税,实现企业降本、增效,提高国际竞争力。
民建中央财金委员会副主任、国家税务总局税科所学术委员会副主任付广军研究员发言的主题为“促进光伏发电行业发展的税收政策概述”。参与过多项高层次税务课题研究的付广军研究员通过列举翔实的数据指出我国光伏发电已经形成了初具规模的产业链,已成为我国继火电、水电、风电之后的第四大电力,作为绿色、清洁、高效能源,理应成为国家充分鼓励和重点支持的产业,未来潜力巨大。增值税、城建税及附加、企业所得税、土地使用税、耕地占用税是光伏企业的最主要税负。虽然国家税收规范性文件曾明确部分光伏产业税收优惠政策,但还没有形成体现光伏发电特点、支持光伏发电产业可持续发展的税收政策和其他配套体系,尤其是鉴于光伏发电企业用地特殊性,国家土地税费政策等原因,行业发展存在着土地税费负担较重的问题。 华北电力大学电气与电子工程学院教授、中国能源研究会储能专委会委员郑华博士就光伏发电与土地利用影响做出了分析。他重点介绍了太阳能电站对土地利用的影响。他在剖析了光伏发电与光热发电技术优缺点的基础上,分别从地理纬度、地形地貌、发电效率、安装方式、电压等级等方面对不同场景下的太阳能发电土地利用特性及其影响要素进行深入分析。这些结论对于太阳能电站的设计和建造具有指导意义,科学地论证了中西部地区、三北地区进一步发展光伏发电的战略必然性。 随后,两位来自光伏企业的代表对本次会议表示了支持与感谢。他们表示,本次会议所涉及的相关讨论,正是目前光伏企业的痛点,对于行业发展至关重要。我国西北地区光照强、干旱少雨、土地严重沙化,建设光伏电站能够降低地表水分蒸发量,有助于改良土壤,从根本上治理改善沙漠化、盐碱化土地。他们分享了国家针对光伏电站用地出台的最新政策,重点介绍了光伏电站投资经济性分析,并提出了对于光伏电站用地税法保障的诉求和建议。企业代表提到,光伏发电已全面步入平价上网时代,部分省份按项目用地总面积征收耕地占用税,最高税额接近项目总投资的10%,在投运初期一次性缴纳,对于企业来说资金压力巨大,项目资金流难以平衡巨大的税负压力,但延迟缴纳又存在滞纳金,企业生存艰难。在部分省市,由于耕地占用税等土地费用较高,使得项目周期内收益率接近融资利率,投资方无法从光伏项目获得投资回报,使光伏行业投资意愿严重受挫,非常不利于新能源产业的发展。该代表介绍道,2021年我国装机新增装机容量54.88GW,没有达到国家“十四五” 规划提到的,国内年均光伏新增装机规模70GW-90GW,低于预期总投资规模的21%-39%,税收负担过重是最主要的制约因素之一。结合自身企业的相关情况,两位企业代表建议国家税务总局、财政部、自然资源部等相关部门对《耕地占用税法》中“占用”、“经批准占用面积”和“未经批准占用面积”等定义予以明确、在全国范围内征收统一标准,充分考虑光伏发电行业现状,出台相关实施细则或补充规定,完善光伏用地税收政策,为光伏电站用地提供税法保障。 会议最后,北京君合律师事务所合伙人赵婷婷女士,北京齐众律师事务所律师、北京企业法治与发展研会财税专业委员会秘书长高琳颖女士,分别以“光伏电站耕地占用税探讨”、“全球视野下光伏发电行业的法律务实”为题目,从法律实务的角度围绕会议主旨展开了详细讨论。 赵律师首先介绍了我国耕地占用税税制,从纳税人范畴、计税依据、纳税义务发生时间、免征、减征情形等角度阐明了我国耕地占用税的规定。她强调,虽然国家部委曾经出台优惠光伏企业的相关政策征求意见稿,但是目前成文法律中并没有对光伏电站有免征、减征耕地占用税的规定;不过,未来在公众的倡议下,国务院有可能会将其列入减征、免征的范围内,这是目前政策允许的,但需要行政部门的额外解释。赵律师还从目前光伏电站耕地占用税的主要规定出发,探讨了税收优惠获取的可能方式,她指出光伏电站往往和林地和草地这类特定土地有一定关系,应当充分去争取此类特定土地的耕地占用税优惠政策;在光伏电站项目尚未建成或者是临时建设的情况下还可以在一年内复垦获得全额退税。此外赵律师列举了不同省份、地区在政策方面的差异,例如内蒙地方政府关于光伏发电耕地占用税政策的优惠,表明部分地区的政府和税务征收单位已经充分意识到光伏行业用地的特殊性,不应实行“一刀切”式的税费管理。最后,赵律师提出了现阶段光伏电站耕地占用税实际操作中的几个热点问题,例如如何认定光伏电站的占用面积、由哪个部门认定占用面积、考虑全行业的发展,将来是否会通过国务院来协调各部门对光伏电站出台一些鼓励性政策等。 高琳颖律师简要介绍了2010年以来全球光伏发电装机量的发展趋势,指出欧洲地区虽然早在2005年开始发展光伏发电,但由于空地少和严格的耕地、环境保护政策,过去十年增长缓慢,目前装机总量和增量均已经落后中国。为了达成“十四五”规划的减排目标,中国光伏行业协会预测未来5年光伏装机量保守情况也会翻倍,这就必然涉及到更多的耕地占用问题。实际上,发达国家与中国一样,同样将“粮食安全”摆放在战略高度;美国、日本、欧洲各国均设立了不同形式的耕地保护政策。随着全球碳排放的国际协议达成,各个发达国家均在支持光伏发电产业发展方面更加科学地完善了立法,以实现粮食安全和清洁能源发展的并行保障。例如:近三年来,美国若干州县均以立法形式保障,如果光伏发电装机所用土地面积占总的农业用地面积未超过一定比例,则该土地可继续享有农业用地相关补贴;在日本,自2013年起,只要光伏装机后农业用地的产出不低于装机前的80%,即被允许开展光伏发电与农业的复合项目;德国则在2022年出台了新政策,对农业用地增设不多于15%面积的光伏装机给予财政补贴。此外,高琳颖律师援引亚利桑那大学Barron-Gafford教授在《自然-可持续发展》杂志发表的十年跟踪研究,强调科学证据已经表明,对于特定的作物和气候条件,农光互补不仅不损害农业产出,还有利于增产增收、节约灌溉,有关机构在制定政策和立法时,应充分考虑光伏发电行业的特点,实现精细施政、科学立法。 本次高端研讨会与会专家充分探讨、各抒己见,形成了多层次、广角度、全覆盖的专家意见,为我国未来在光伏发电产业相关政策制定和科学立法工作提供了积极的理论参考。与会专家一致认为,光伏电站建设有利于生态建设,在现有的《耕地占用税法》框架下完善减税、免税优惠政策;并建议由相关部门对《耕地占用税法》中的“占用”、“占用面积”等术语进行解释;对于光伏阵列不同的用地模式,在全国范围内统一分类政策标准。与会专家提议将会议研讨成果向相关部门反映,多方位降低我国光伏产业非技术成本,切实促进我国新能源产业健康稳定发展。