优化完善税收立法，迫切需要制定税法总则，进一步提炼税法中的共识性规则与制度，增强税收立法“系统性、整体性和协同性”，填补税收领域基础性、综合性的法律空白，统摄税收单行法，协调税收单行法间的冲突。用税法总则确立税收活动应当遵循的价值和原则，规定征税权配置、纳税义务、征税行为、纳税人权利、一般程序等税收基本规则。税法总则立法还可以充分激发税收分配与调节功能，有效推进税收科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，更好发挥财税的理财治国作用。为此，建议适时将制定《税法总则》纳入全国人大立法规划。

经过数十年发展，我国已经形成相对完善的个人所得税制。最低税负制是在全部保留现有税制的前提下为实现公平税负而增设的制度，是对现有税制的补正，不要求清理和修正税收优惠政策，也不会颠覆性重构我国现有个人所得税制。在特定条件下，个人所得税最低税负制与一般个人所得税制是相互替代关系，也不会产生对纳税人重复征税的问题。

我国如果在个人所得税制中引入最低税负制，在制度设计上有成熟的域外经验可供借鉴。个人所得税最低税负制最早诞生于美国，并在加拿大、韩国、印度及我国台湾地区等推广适用。我国台湾地区于2006年施行“所得基本税额条例”，正式确立了最低税负制，其做法有值得我们立法借鉴之处。

建议在《个人所得税法》修改中引入最低税负制。为避免不成比例的税收征纳成本，建议对个人所得税最低税负制设置较高的扣除额，扣除额的具体数值可以随物价指数动态调整。

核定征收能提高税收征管效率，在网络直播行业也被广泛适用。在征管实践中，部分地方为抢夺税源，一方面扩大适用《税收征收管理法》第35条第1款规定的“可以不设置账簿的”情形，对明明有条件设置却不设置账簿的直播企业适用核定征收；另一方面，滥用《税收征收管理法实施细则》第47条赋予“税务机关有权采用下列任何一种方法核定其应纳税额”的裁量权，选择最有利于纳税人的核定方式，对可扣除成本极低的直播行业，按照重成本行业的通用做法核定应纳税额，使得核定征收异化为吸引投资的政策工具。对直播人员进行分级分类管理，不仅能够确定核定征收的适用范围，也能规范核定征收的适用程序，有利于矫正核定征收的制度功能。

对直播行业进行分级分类管理后，可以全面规范直播人员的纳税方式。对于高收入的职业头部主播，不论是否注册为商事主体，都应根据经济实质原则，对其生产经营收入查账征收。当无法通过核定征收套取税收利益时，直播人员转换收入形式就失去了积极性。

对于头部主播，可以适用国家税务总局《加强文娱领域从业人员税收管理》的明确要求，但对于底部和腰部主播，税务机关还是应该实事求是，视情况决定是否采用核定征收方式。目前，这类从业人员的数量众多，所涉企业往往规模较小，营业收入微薄，很多甚至处于减免税限额之下，对其适用查账征收并不能多征税款，反而加大了征管成本，降低了税收效率。按照分级分类管理的要求，对这一部分纳税人，适用核定征收更符合科学征管原则。

实践中，有大量主播并未注册商事组织，但一直以直播为业，不但投入了资金和设备，有相对固定的直播场所，甚至形成了相对稳定的团队。按照分级分类管理的要求，对这类具有经营所得性质的收入，只要符合简便管理的条件，也应该适用核定征收方式课税。

建议国家税务总局出台网络直播行业税收分级分类管理规则，统一直播从业人员分级分类的具体标准，区分不同情况分别处理。细化核定征收的实操规则，明确核定征收的适用范围和适用标准，在规范头部主播纳税行为时，兼顾广大中小主播的实际情况。对未做工商注册但符合经营特点的直播收入，建议税务机关按经营所得课税；对其中规模小、收入低的主播，仍可考虑适用核定征收方式。对确有必要改为查账征收方式的纳税人，如果已经按照税务机关核定结果履行纳税义务，建议不追溯认定为违法行为，只追缴所欠税款，不予行政处罚。

（作者系全国人大代表，教育部“长江学者”特聘教授，辽宁大学副校长